Service minimum : analyse de l'avant-projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public de transport

L’avant-projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public de transport est désormais connu (texte de l'avant projet de loi - source : site du Nouvel Observateur). Il concerne exclusivement les entreprises de transport chargée d’une mission de service public de transport terrestre régulier de personnes à vocation non touristique.

Quatre points méritent, à ce stade, d’être commentés : le recours à la négociation préalable, à l’instar des dispositifs d’alerte sociale initiés par les partenaires sociaux dans le secteur ; l’instauration de règles de prévisibilité du service ; la déclaration individuelle de l’intention de participer à une grève ; la mise en œuvre, pour le moins délicate, de la consultation du personnel.

1. L’alerte sociale

Il est prévu que des négociations soient engagées sur l’alerte sociale. Il s’agit  de prévenir les conflits collectifs dans ce secteur en organisant des négociations préalables à tout dépôt de préavis de grève.

On rappellera utilement que, dans ce secteur, le dépôt d’un préavis de grève est obligatoire depuis 1963. En effet, dans les entreprises, organismes et établissements chargés de la gestion d'un service, le dépôt d’un préavis de grève par une organisation syndicale représentative est requis, dans les cinq jours francs précédant le mouvement (article L 521-3 du code du travail). Il doit préciser les motifs de la grève et ses modalités (lieu, date, heure de début, durée limitée ou non). La seule modification envisagée en ce domaine est la prohibition de la pratique des « préavis glissants » permettant le dépôt d'un préavis de grève avant l'échéance du précédent..

Par ailleurs, l’obligation de négociation n’est pas nouvelle : elle a été instituée pendant la durée du préavis (article L 521-3 du code du travail).

Quant à l’alerte sociale, c’est un procédé imaginé par les partenaires sociaux depuis quelques temps, tant à la RATP qu’à la SNCF. Dans la première de ces entreprises, l’alarme sociale existe depuis… un accord du 30 mai 1996. Les dispositions applicables à la SNCF s’en sont directement inspirées. Dans cette entreprise, et depuis un accord de prévention des conflits datant du 28 octobre 2004, il est ainsi possible de déclencher une demande de « concertation immédiate » en cas de problème social, « clairement identifié, unique et susceptible de provoquer un conflit « (article 4-2). Ce texte a été paraphé par la CGT.

Il existe déjà des procédures conventionnelles ? Qu’à cela ne tienne… Il faudra que les partenaires sociaux qui avaient déjà conclu des accords se remettent à l’ouvrage (les textes préexistants subsisteraient néanmoins jusqu’à conclusion de nouveaux accords). L’enjeu est avant tout de généraliser ce type d’accords, et, à défaut de contraindre néanmoins à la négociation préalable.

Comment s’opèrerait cette généralisation ? Tout d’abord, un accord cadre devrait être conclu avant la fin de l’année civile pour mettre en place une procédure de prévention des conflits et développer le dialogue social. Le cas échéant, des accords de branche pourraient également être conclus. En l’absence de conclusion de tels accords collectifs, les règles d’organisation et de déroulement de la négociation préalable à tout dépôt de préavis de grève seraient régies, par un décret en Conseil d’Etat.

Les futurs accords collectifs seraient encadrés. Ainsi, l’avant-projet de loi les enjoint de prévoir notamment :

•    les conditions de notification à l’entreprise des motifs de la grève envisagée ;
•    le délai de réunion des organisations syndicales représentatives qui serait d’au plus 3 jours à compter de la notification ;
•     le délai de négociation qui serait d’au plus 10 jours.

On notera, qu’il s’agit là des délais prévus dans l’accord SNCF pour la « concertation immédiate »…

Donc, ce qui serait neuf, ce n’est pas tant le dispositif d’alarme social en lui-même, mais son recours systématique. En effet, les accords préexistant offrent la possibilité aux syndicats, comme à l’entreprise de mettre en œuvre le dispositif, tandis que l’avant-projet de loi y contraint.

2. La prévisibilité du service

Les autorités organisatrices de transport procèderaient, après concertation, à la définition de priorités de dessertes et parmi elles, celles qui constituent un besoin essentiel de la population. La définition de priorités de dessertes par les pouvoirs publics, leur permettrait un affichage inédit vis-à-vis de l’opinion publique, en donnant corps au service minimum.
 
Toutes les entreprises devraient avoir un plan de transport minimum, comportant horaires et fréquences ainsi que le nombre de personnels nécessaires, pour garantir les priorités de dessertes. Si un plan de transport était déjà prévu à la SNCF, ce n’était pas un plan dans l’absolu, mais un « plan adapté », tenant compte de « l’ampleur prévisible du mouvement de grève » (article 4-3 de l’accord de 2004).

Le mécanisme imaginé dans l’avant-projet de loi consiste bien à arrêter, indépendamment de tout conflit, un service minimum. Les entreprises auraient jusqu'au 1er janvier 2008 pour mettre en place un accord de prévisibilité du service applicable en cas de grève. Il recenserait les effectifs et les moyens matériels indispensables à l'exécution de niveaux de services dans le plan de transports.

En cas  de grève, le niveau de service assuré serait défini. Cette graduation fait écho au plan adapté de la SNCF…

Ces règles de prévisibilité du service définies par les partenaires sociaux ont un air de déjà vu : c’est l’une des options que préconisait la commission Mandelkern qui, en 2004, avait remis à Gilles DE ROBIEN, un rapport sur la « continuité du service public dans les transports de voyageurs ».

La connaissance effective des salariés grévistes avant le déclenchement du mouvement est une condition pour donner quelque consistance à la prévisibilité du service. C’est pourquoi, comme le soulignait la commission, l’institution de règles de déclaration individuelle de participation à un mouvement de grève s’impose.

3. La déclaration préalable

Pour ce faire, la loi doit instituer l’information préalable de l’intention de participer à un mouvement collectif. En effet, il s’agit d’une restriction susceptible d’être apportée au droit de grève constitutionnel, laquelle peut, incontestablement être prise, par le législateur. Selon l’alinéa 7 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le « réglementent », ce qui indique bien la possibilité d’une limitation du droit de grève.

Le Conseil Constitutionnel l’a précisé il y a longtemps (Conseil Constitutionnel, 25 juillet 1979, Décision n° 79-105) : selon lui, les constituants « ont habilité le législateur à tracer [les limites du droit de grève] en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ». Il ajoute « que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ». La compétence législative ne fait donc pas de doute.

 

Logiquement, l’avant-projet de loi prévoit donc cette déclaration individuelle, du moins pour les personnels impliqués dans le service minimum. En effet, selon ce texte, les salariés concernés devraient informer au plus tard 48 heures avant le début de la grève, de leur intention ou non de participer à la grève, sous peine de sanction disciplinaire.

On s’interrogera utilement sur cette dernière précision : le non respect de la déclaration préalable peut-il être vraiment sanctionné, sans que la mesure disciplinaire ne recouvre une discrimination prohibée ? L’obligation a trait à l’exercice du droit de grève, ce qui, selon l’article L 521-1 du code du travail interdirait d’une part toute mesure discriminatoire en matière de rémunérations, d’autre part tout licenciement. L’article L 122-45 alinéa 2 est plus large dans la prohibition de la discrimination, mais protège « l’exercice normal du droit de grève » : l’absence de déclaration préalable constituerait-elle un exercice anormal du droit de grève, privant le salarié de protection ? Le débat est ouvert !

La limitation de l’exercice du droit de grève par la déclaration préalable affecte, par ailleurs, la liberté syndicale. Or, l’article 11 §2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales encadre les restrictions susceptibles d’y être apportées en exigeant qu’elles soient prévues par la loi, que leur objectif soit légitime et qu’elles soient proportionnées (Cour Européenne des droits de l’homme Unison, 10 janvier et 27 juin 2002). L’invocation de ce texte pour contester la déclaration préalable risque de ne pas être très aisée…

4. La consultation du personnel

Par ailleurs, d’autres dispositions peuvent être sujettes à caution. Il s’agit principalement de la soumission de la grève au droit de vote. Nicolas SARKOSY affirmait « si je suis élu Président de la République je ferai voter une loi qui prévoira qu'au bout de 8 jours d'un conflit social dans une administration, une entreprise, ou une université, il y aura obligation d'organiser un vote à bulletin secret pour que la dictature d'une minorité violente ne puisse imposer sa loi sur une majorité qui veut travailler ».

Cette proposition abordée dans la campagne présidentielle, s’avère juridiquement périlleuse. En effet, le droit de grève est individuel, quand bien même il s’exercerait collectivement. Il n'y a pas de majorité nécessaire à remplir au sein de la collectivité de travail pour l’exercer. La consultation du personnel ne saurait donc empêcher quiconque d’exercer son droit de grève.

Malgré cette analyse qui fait l’unanimité, la proposition initiale est maintenue, du moins dans les entreprises de transport terrestre chargée d’une mission de service public.

Mais elle est largement amendée : au bout de huit jours de grève, une consultation à bulletin secret sur la poursuite de la grève pourrait être organisée par l'entreprise ou des syndicats représentatifs. L’avant-projet de loi précise bien que la consultation doit garantir le secret du vote et l’exercice normal du droit de grève.

On doit donc en déduire que le vote serait purement indicatif et il ne pourrait, de toute façon, en être autrement… L’impact juridique d’une telle mesure risque de n’être que limité. Par ailleurs, sa mise en œuvre soulève nombre de problèmes : ainsi si le mouvement est catégoriel ou n’affecte qu’une partie de l’entreprise, l’instauration d’un vote à bulletins secrets pose la question de savoir qui vote ? Les cadres administratifs, non concernés par les revendications de conducteurs, seraient-ils autorisés à voter ?

Par contre, le recours à la consultation, ou même, sa seule éventualité exerce une pression indiscutable sur les grévistes, qu’il soient ou non minoritaires. L’arme est donc plus sociale que juridique.

Pour terminer, on soulignera le caractère démagogique de l’article 9 de l’avant-projet de loi prévoyant le non paiement des périodes de grève. Il n’y a là aucune nouveauté particulière : la précision est superfétatoire. Et à ceux qui invoquerait l’existence d’accords de fin de grève prévoyant, parfois, le paiement de jours de grève, on ne voit toujours pas en quoi, le texte en interdirait la pratique : les accords collectifs peuvent toujours prévoir des dispositions plus favorables que la loi.

Décidemment, malgré les incantations, le passage en actes des intentions présidentielles nécessite nombre de louvoiements, notamment les emprunts aux partenaires sociaux, la mise en place de négociations probablement périlleuses et la prise en compte des risques d’inconstitutionnalité du vote sur la grève…

  © Jean-Michel DORLET -25 juin 2007