CNE : le feuilleton judiciaire reprends son cours

Tribunal des Conflits 19 mars 2007, Préfet de l'Essonne c/ Cour d'Appel de Paris, n°3622

 

Thèmes : contrat nouvelles embauches (CNE), période de consolidation dans l’emploi, énonciation d’un motif de rupture, convention internationale du travail n° 158, durée raisonnable, contrôle de conventionalité, contrôle de légalité, ordonnance, ratification implicite

 

Il appartient au juge judiciaire et non au juge administratif de décider si le contrat nouvelles embauches est conforme aux normes internationales, et plus spécifiquement à la convention n°158 de l’OIT. Telle est la décision du Tribunal des Conflits en date du 19 mars 2007. La décision constitue un revers pour le Gouvernement, qui s’obstinait à vouloir faire trancher la question par les juridictions administratives, en dépit du rejet du déclinatoire de compétence présenté par le Préfet de l’Essonne, devant la Cour d’Appel de Paris, en octobre dernier.

Le feuilleton judiciaire du CNE reprend son cours (voir sur ce site : CNE, le leurre de la liberté de rupture). Cela faisait peu de doute, quand bien même l’issue reste toujours incertaine… (1ère partie). Les commentateurs les plus avisés avaient prédit la solution du Tribunal des Conflits. Mais, les questions soulevées sur l’adaptation ou la remise en cause de la jurisprudence Septfonds tournent court : contrairement à ce qu’avait jugé la Cour d’Appel, le Tribunal des Conflits a conclu à la ratification implicite de l’ordonnance instituant le CNE au lieu d’opérer un subtil distinguo entre le contrôle de légalité et celui de conventionalité (2nde partie).

1. Le feuilleton judiciaire

Le premier épisode du feuilleton judiciaire date d’il y a 15 mois. C’est l’ordonnance du 2 août 2005 qui a institué le CNE. Aussitôt, elle fit l’objet de requêtes devant le Conseil d’Etat visant son annulation, lesquelles furent rejetées (Conseil d’Etat du 14 octobre 2005, CGT et autres).

L’une des argumentations avancée consistait à relever l’incompatibilité du texte avec la convention 158 de l’OIT. Cette convention ratifiée a une valeur juridique supérieure aux normes nationales, en application de l’article 55 de la constitution. Elle impose, dans son article 4, que la rupture d’un contrat de travail ne puisse être décidée «sans motif valable de licenciement lié à l’aptitude ou à la conduite du travailleur ou fondé sur les nécessités du fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ».

Cependant, dans son second article, ladite convention admet que puissent exister des dérogations à cette règle « notamment [pour les salariés] n’ayant pas la période d’ancienneté requise, à condition que la durée de celle-ci soit fixée d’avance et qu’elle soit raisonnable ». Pour le Conseil d’Etat, le délai de la période de consolidation dans l’emploi de deux ans est une durée d’ancienneté présentant un caractère raisonnable, permettant de déroger à la convention internationale du travail.

Le second épisode est apparu avec la décision d'un Conseil des Prud’hommes (Conseil des Prud’hommes de Longjumeau du 28 avril 2006, n° F 06/00316) qui a conclu à l’inapplicabilité de l’ordonnance instituant le CNE, eu égard à la convention 158 de l’OIT : selon lui, la durée de la période de consolidation devait être jugée comme « déraisonnable » (1). Les juges du fonds ont donc opéré un contrôle de conventionalité de l’ordonnance, c’est-à-dire un contrôle de sa conformité aux normes internationales et ont choisi de faire une application directe, devant les juridictions nationales, des dispositions de la convention internationale. Cela leur été tout a fait possible comme venait de le confirmer un arrêt de la Cour de Cassation (Ch. soc. 29 mars 2006, n° de pourvoi : 04-46499).

Mais, rebondissement, intervint alors un déclinatoire de compétences déposé par le Préfet de l’Essonne…

Pour bien comprendre cette nouvelle étape, il importe de souligner que l’ordonnance constitue un acte administratif, jusqu’à ce qu’elle soit ratifiée. Et la ratification parlementaire de l’ordonnance du 2 août 2005 n’était pas intervenue. Il a donc été invoqué la compétence administrative sur le contrôle de légalité des actes administratifs, admise depuis la jurisprudence Septfonds (Tribunal des conflits,16 juin 1923 Sieur Septfonds), pour demander que soit soustrait au juge judiciaire l’appréciation de la conventionalité de l’ordonnance.

La 18ème chambre de la Cour d’appel de Paris s’est alors prononcée (Cour d'appel de Paris, 20 octobre 2006). Elle a jugé que l’application du texte de l’ordonnance pouvait être conditionnée au contrôle par les juges judiciaires de sa conventionalité. 

2. Contrôles de légalité et de conventionalité : le débat escamoté

Devant la Cour d’Appel, le débat a principalement porté sur le contrôle de conventionalité de l’ordonnance. Pour le Préfet, ce contrôle implique nécessairement le contrôle de légalité, lequel revient, pour un acte administratif, aux seules juridictions administratives. La Cour d’Appel l’admit volontiers, mais en relevant une exception (« le domaine réservé à l’autorité judiciaire ») et en limitant cette compétence du juge administratif aux demandes d’annulation ou de réformation de l’acte administratif.

Or, ajouta-t-elle aussitôt, « le contrôle de conventionalité opéré par le juge judiciaire est distinct du contrôle de légalité qui devrait être soumis au juge administratif ». Son effet n’est pas de tendre à l’annulation ou à la réformation de l’acte administratif, mais seulement d’en écarter l’application et il peut être exercé par le juge judiciaire, sans conflit de juridictions.

Comme l’a souligné Antoine LYON-CAEN sur le blog Dalloz, l’arrêt retient donc une distinction « entre contrôle de conventionalité par voie d’exception et contrôle de légalité, sans toutefois, alors, signaler si ce dernier contrôle appelle une distinction selon qu’il est exercé par voie d’action ou par voie d’exception ».

Le professeur Rolin rappelle que « dans le contentieux de l’action, cette méconnaissance du droit international est conçue comme une question de légalité, au sens large du terme, c’est à dire de validité » ; mais, pour ajouter aussitôt, que dans le contentieux de l’exception, la norme peut être écartée par le juge judiciaire, sans que son « illégalité au sens large » soit relevée.

S’instaure alors un débat sur l’assimilation ou non du contrôle de conventionalité au contrôle de légalité et,  la possible remise en cause de la jurisprudence Septfonds (voir les développements du professeur Rolin sur cette question).

Ce débat est clairement escamoté par le Tribunal des Conflits. Pour refuser que le conflit soit élevé, celui-ci invoque une argumentation plus simple, balayée hâtivement par la Cour d’Appel : l’ordonnance instituant le CNE a perdu toute valeur réglementaire, car elle a été ratifiée implicitement.

Comme il avait été fait valoir devant la Cour d’Appel, l’existence d’une ratification implicite de l’ordonnance change complètement la donne. Le conseil constitutionnel admet en effet que « la ratification de tout ou partie des dispositions d'une des ordonnances visées à l'article 38 de la Constitution puisse résulter d'une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l'implique nécessairement » (Décision 86-224 DC du 23 janvier 1987). La ratification implicite amène à décliner la compétence du juge administratif, l’ordonnance perdant alors le caractère d’acte administratif. 

Sur son blog, le professeur Rolin avait ainsi relevé deux à trois lois postérieures faisant référence à l’ordonnance du 2 août 2005, susceptibles d’emporter sa ratification implicite.

La Cour d’Appel de Paris avait rejeté l'argument. Mais pas le Tribunal des Conflits qui fonde sa décision sur la ratification implicite de l’ordonnance par deux lois ayant trait à l’allocation forfaitaire allouée aux titulaires de CNE privés de leur emploi.

On retiendra que le juge judiciaire peut apprécier la conventionalité de l’ordonnance instituant le CNE. Les tentatives désespérées du gouvernement pour empêcher ou retarder l’exercice de ce contrôle font long feu. Et, l’on revient, enfin, au fond du débat : le caractère ou non raisonnable de la durée de la période de consolidation dans l’emploi de deux ans !

Le projet de raccourcir la durée de cette période à 6 mois, évoqué dans l’entourage de M. Sarkosy, semble d’ailleurs indiquer que les zélateurs du CNE se sont déjà fait une idée précise du risque judiciaire encouru !

La suite au prochain épisode…

téléchargez la décision du tribunal des conflits en version pdf

© Jean-Michel DORLET - 20 mars 2007

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(1) Il s’est appuyé sur la durée conventionnelle maximale des périodes d’essai (rarement supérieures à 6 mois), la soumission au contrôle judiciaire du caractère raisonnable des périodes d’essai contractuelles et sur l’existence d’une durée unique non circonstanciée.

 Les liens sur la décision de la Cour d’Appel et du Tribunal des Conflits renvoient au site de l’avocat de la salariée, Maître Daniel Ravez.