Recalculés : l'épilogue

Cour de Cassation, Chambre Sociale 31 janvier 2007, ASSEDIC Alpes Provence et autre c/ X, n° de pourvoi : 04-19.464

Thèmes : recalculés, indemnisation chômage, convention UNEDIC, Plan d'Aide au Retour à l'Emploi (PARE), valeur contractuelle du PARE

La Cour de Cassation met un épilogue au conflit qui opposa les « recalculés » à différentes ASSEDIC et qui a été un des chevaux de bataille des organisations de chômeurs comme Agir ensemble contre le chômage.
Suite à une réduction conventionnelle des durées d’indemnisation, de nombreux demandeurs d’emploi avaient intenté des actions, en arguant de son inopposabilité à leur égard : selon eux, la signature du Plan d'Aide au Retour à l'Emploi (PARE) conférait un fondement contractuel à leur indemnisation, ce qui interdisait une modification unilatérale des durées d’indemnisation. Les solutions des juridictions civiles divergèrent, tant en première instance qu’en appel. La Cour de Cassation tranche en excluant toute valeur contractuelle au PARE (1ère partie).

La décision du 31 janvier 2007 n’a, cependant, qu’une portée limitée (2nde partie), dans la mesure où le Conseil d’Etat se prononçant, par ailleurs, sur la légalité des arrêtés d’agréments des textes conventionnels, a évité la multiplication des contentieux et qu’une nouvelle convention UNEDIC a été conclue, sa rédaction ayant été particulièrement précautionneuse.

En savoir plus :

Le « recalcul » des indemnités chômage a consisté à réduire de 7 mois la durée d’indemnisation chômage, par l’application d’un avenant du 1er janvier 2004 à la convention UNEDIC initiale du 1er janvier 2001, qui instaurait le Plan d’Aide au Retour à l’Emploi (PARE)

Les partenaires sociaux avaient choisi de lier l’indemnisation du chômage et l’aide au retour de l’emploi (art 1er § 1 de la convention UNEDIC du 1er janvier 2001). C’est pourquoi l’allocataire devait préalablement s’engager dans le cadre d’un Plan d’Aide au Retour à l’Emploi (PARE), signé avec les ASSEDIC, au moment de l’inscription comme demandeur d’emploi (article 13 du règlement annexé à la convention UNEDIC). La signature du PARE conditionnait le versement des indemnisations versées au titre de l’assurance chômage et l’accès au service des ASSEDIC (articles 1er § 3 et 29 du règlement annexé). En 2001, les partenaires sociaux avaient clairement insisté sur les engagements réciproques qui étaient ainsi institués, dans un objectif de responsabilisation des bénéficiaires d’allocations chômage.

Le contentieux provoqué par l’avenant de 2004 soulevait la question juridique du caractère contractuel du PARE.

La première juridiction à s’être prononcée a été le Tribunal de Grande Instance de Marseille, le 15 avril 2004. Il a relevé l’existence d’engagements réciproques interdépendants, à savoir d’une part le respect par le demandeur d’emploi du Plan d’Action Personnalisé signé avec l’ANPE; d’autre part, le versement par les ASSEDIC de l’Allocation de Retour à l’Emploi. Il en a déduit l’existence d’un contrat synallagmatique entre deux personnes de droit privé, dans lequel “chacun des engagements était la cause de l’autre. Par application des règles classiques du droit contractuel, il en a tiré la conclusion que les ASSEDIC ne pouvait se soustraire à leur engagement contractuel en révisant la durée d’indemnisation sur laquelle elles s’étaient initialement engagées. Les requérants se trouvaient donc fondés à exiger le respect des règles antérieures au recalcul et à obtenir une réparation du préjudice causé.

Certaines juridictions suivirent cette argumentation (TGI de Créteil du 25 mai 2004, TGI de Boulogne sur Mer 7 septembre 2004), mais d’autres la rejetèrent explicitement (TGI de Lyon du 29 juin 2004, TGI Montpellier 24 mai 2004) ). L’argumentation avancée pour débouter les demandeurs d’emploi consistait à dire :

• - d’une part, que la convention UNEDIC ne faisait que prévoir les mesures d’application de l’article L351-8 du Code du Travail, faisant de l’accomplissement d’actes positifs de recherche d’emploi l’une des conditions du versement de l’allocation chômage ;
• - d’autre part, que la mise en œuvre du paiement des indemnités découlait de l’agrément ministériel de la convention, et présentait donc un caractère réglementaire et non contractuel.

Devant les juridictions d’appel, c’est cette interprétation qui a généralement prévalu. Ainsi, pour la Cour d’appel de Bordeaux (CA Bordeaux du 24 octobre 2005), « la signature du P.A.R.E est seulement une condition d’indemnisation des allocataires par les ASSEDIC tenues de régler des indemnités dont le montant et la durée de versement sont fixés par des accords collectifs discutés et négociés en dehors de ces organismes par les partenaires sociaux ».

Seule la Cour d’Appel d’Aix-en-Provence (CA Aix-en-Provence, 9 septembre 2004) maintint l’analyse contractuelle en considérant que « nonobstant le cadre statutaire de l’assurance chômage défini par la loi et la convention, les partenaires sociaux ont entendu créer un dispositif nouveau, s’inscrivant dans le cadre juridique autonome du droit social, en individualisant les engagements des chômeurs envers l’ASSEDIC et réciproquement » et « que la signature du PARE par le demandeur d’emploi a donc eu pour effet de consacrer un engagement singulier de l’ASSEDIC envers chaque signataire lui assurant la sécurité d’un revenu de remplacement non dégressif pendant une durée déterminée ».

La Cour de cassation casse cet arrêt de la cour d’appel d’Aix-en-Provence (Ch. soc. 31 janvier 2007, ASSEDIC Alpes Provence et autre c/ X, n° de pourvoi : 04-19.464). Pour les juges suprêmes, la signature du PARE n’emporte pas l’engagement de l’ASSEDIC au paiement d’indemnités chômage, lequel ne résulte que des décisions d’admission. Le taux et la durée de l’indemnisation pouvait donc être changés. La nature contractuelle du PARE est donc bien écartée, comme le souligne le communiqué de la Cour de Cassation.

2. Une portée avant tout symbolique

Qu’en sera-t-il de la portée de l’arrêt de 2007 ?

L’arrêt de la Cour de Cassation intervient plus de 33 mois après le prononcé de la première décision de TGI favorable aux recalculés. Bien qu’elle leur donne tort, elle n’aura que peu d’impact en pratique.

La multiplication des contentieux en 2004 et les premières victoires judiciaires des recalculés avait préoccupé le gouvernement de l’époque. L’impact politique de ces décisions n’en était pas la seule cause. En effet, les divergences d’appréciation des tribunaux de grande instance créaient, autour de la convention litigieuse du 1er janvier 2004, une vraie insécurité juridique.

Le contexte devenait explosif, dans la mesure où un autre contentieux, porté devant le Conseil d’Etat, visait l’annulation, pour illégalité, d’arrêtés ministériels agréant des accords modifiant la convention du 1er janvier 2001 et de celui agréant la convention d’assurance chômage du 1er janvier 2004. En effet, un vice de forme , cause principale d’illégalité (2) rendait l’annulation des agrément quasi-certaine.

C’est ce que décidât le Conseil d’Etat (Conseil d’Etat du11 mai 2004), en annulant les dispositions des arrêtés d’agrément. L’annulation rétroactive des agréments aurait porté « une atteinte manifestement excessive » à la « continuité du versement des allocations et du recouvrement des cotisations ». C’est pourquoi l’annulation totale ne fut prononcée qu’à compter du 1er juillet 2004 et sous réserve des droits des personnes qui avaient engagé une action contentieuse à la date de la décision.

Par cette décision, le Conseil d’Etat sauvait la mise au gouvernement, en lui laissant le temps de prendre un nouvel arrêté d’agrément (ce qu’il fit) et en laissant les dispositions conventionnelles régissant les cotisations et l’indemnisation s’appliquer jusqu’au 1er juillet 2004.

Enfin, il mettait un terme au développement des contentieux par les recalculés. Seules les actions précédemment engagées se poursuivaient (parmi lesquelles la première requête introduite devant le TGI de Marseille et qui sera à l’origine de la décision de la Cour de Cassation de 2007).

Depuis, l’eau a coulé sous les ponts et un nouveau régime d’indemnisation chômage a été institué par les partenaires sociaux (Convention UNEDIC du 18 janvier 2006 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage)). Sa rédaction évita soigneusement de faire référence à des engagements réciproques.

Les partenaires sociaux signataires ont maintenu que l’indemnisation et l’aide au retour à l’emploi étaient liées, et précisé que « chaque salarié privé d’emploi étant, à cet égard, engagé dans un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) » (article 1er § 1 c), lequel se substitue au PARE. Mais, tirant enseignement du contentieux des recalculés, il est précisé que l’indemnisation est consécutive à une demande d’indemnisation (article2) et non pas à la signature du PPAE (3), comme tel était le cas avec le PARE.

Bien que la Cour de Cassation ait aujourd’hui levé toute ambiguïté, ces précisions s’imposaient, il y a un an !

   Consultez l’arrêt sur le site de la Cour de Cassation

  © Jean-Michel DORLET - 3 février 2007